牢记底线，筑牢保密安全防线

[34]徐崇利教授论及国际软法的事实上的效力，其实是指非官方规范照样能够得到切实有效的实施。

此外，为确保行政复议人员依法公正履行复议职责，除了提高复议人员的专业性和职业性外，还需形成科学合理完善的奖励、监督和惩戒机制，同时也要处理好《行政复议法》与《监察法》《公职人员政务处分法》等法律之间的衔接关系。在德国，这种行政内部监督亦被界定为是以公民的法律保护申请为条件的自我监督，这种自我监督有助于减轻法院负担，并且将公民权利作为首要的目的。

在此背景下，行政复议制度要不断革新理念和方式，促使相应法理基础和具体法律制度的及时跟进，以免法律制度严重滞后。对此，《征求意见稿》第95条和第96条进一步细化了行政复议与纪检监察之间的衔接机制。因此，需要完善行政复议与行政诉讼的机制衔接，从而实现行政复议与行政诉讼的功能结合。[32]在行政复议理论发展及其实践中亦是如此，现代信息科技正在以其特有的技术功能属性全面提升现代政府的行政复议能力，努力将行政争议化解于行政系统内部。1.权利救济体现了行政复议化解行政争议主渠道作用的价值追求。

据此标准，规划领域的修建性规划（总体规划、控制性详细规划在目前不宜纳入）、行政命令，以及政治行为应当纳入。一方面，以概括式规定，凡是对公民、法人或者其他组织合法权益产生实际影响的行政行为，以及部分事实行为，均属于行政复议受案范围。只不过，随着化解行政争议主渠道作用的确立，行政复议整体的制度功能愈加偏向兼顾公正与效率之间的相互联结，这也正是国家增强行政复议整体功效推进的目标导向。

我国行政复议制度实践存在的一个突出问题，就是行政复议长期被看作行政机关系统内部的自我纠错机制，缺乏权威性和公正性。我国有14亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负。若申请人在明确送达方式后，因其提供的通讯信息不准确，导致行政复议决定书无法被申请人实际接收，由此产生的不利法律后果应由申请人承担。这种制度性保障机制可分为实体上的保障机制和程序上的保障机制。

其中，程序机制则是行政复议与行政诉讼衔接的核心。[4]周佑勇：《我国行政复议立法目的条款之检视与重塑》，载《行政法学研究》2019年第6期，第14页。

周佑勇，法学博士，中央党校（国家行政学院）政治和法律教研部。另一方面，亦不影响现有的行政诉讼受案范围。这不仅契合行政复议化解行政争议的主渠道作用，而且符合司法最终救济的原则。第94条也增加对拒绝、阻挠行政复议人员调查取证行为的追责条款，从而保障行政复议工作的无障碍运行。

由此可见，现代信息技术运用已经成为行政复议能力建设的必然选择，并在信息化基础上形成一种新型的行政复议运行模式。四、结语 《征求意见稿》将发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用确立为立法目的，以此条款为统领必将有力提升优化整个行政复议制度体系，进一步巩固和增强我国行政复议的制度优势，从而实现公平正义和良法善治。对此，习近平总书记也曾指出：我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国。复议案件的繁简难易应当通过程序分流来解决，即重大疑难案件适用一般程序，简单案件适用简易程序。

4.为更加全面、有效地发挥行政复议对抽象行政行为的监督和救济功能，可以单列条款明确将行政法规、规章以外的其他行政规范性文件纳入复议审查范围，并加大对行政规范性文件的审查强度。或者说，凡是公民、法人或者其他组织认为行政行为以及部分事实行为侵犯其人身权或财产权等合法权益的，相对人均可向行政复议机关申请行政复议。

将发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用写入立法目的条款，就是要充分发挥其对行政复议制度的整体功能定位及其具体制度运行的核心目标导向作用。其中，立案并审结204.9万件，纠正违法或不当行政行为29.6万件，纠错率达14.4%，约70%的审结案件实现案结事了、定分止争，维护了相对人合法权益。

然而，这种双被告制度的初衷已经面临实践困境。和解的适用范围更为狭窄，仅包括第一种情形。随着社会经济的发展，如果大量行政争议案件直接涌入法院，不仅会造成司法资源紧张，而且会因诉讼成本高、周期长，导致相对人权利保护的实效性难以实现。[5] 3.行政复议作为主渠道将有效改变现有行政争议化解格局。同时，在两者程序机制衔接上，应当遵循穷尽行政救济原则，对争议量大、专业性较强的案件普遍实行复议前置。这种联系不仅体现在行政权与司法权的关系上，还体现在国家对行政复议和行政诉讼制度不同的治理工具需求。

从法政策学视角分析，这主要源于政府推动和政治决断两个因素。由此表明，信访制度只是一种补充性、辅助性的纠纷解决机制。

从行政争议两造解决争议的目的、过程、本质观察，行政复议制度是行政争议双方的合意之选，亦是权利救济与内部监督的复合。三、实现行政复议主渠道作用的制度选择与改革 发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用这一立法目的条款的提出，体现着行政复议制度在化解行政争议过程中的目标导向和制度功能定位。

[24]因此，在行政复议与行政诉讼的机制衔接上，应改革目前自由选择的制度设计，确立复议前置为原则的新模式。相应地，也需要建立行政复议案件主办人员责任制，对其提出严格的法律责任要求。

行政纠纷在行政活动中产生，具有专业技术性，有时甚至相当复杂，需要裁决人员在熟悉法律的同时必须精通专业技术知识，普通法院的法官很难满足这方面的要求。申言之，从行政复议申请提出到行政复议受理，再到行政复议审理，直至行政复议决定作出送达，现代信息技术均可运用其中，并在不同行政复议阶段发挥不同的技术功能作用。这是因为，为充分发挥和实现行政复议化解行政争议的主渠道作用，复议案件的数量势必呈现井喷局面，而为有效应对复议案件数量急剧增长的局面，构建行政复议简易程序制度非常必要。另一方面，《征求意见稿》也确立了行政复议的说明理由制度，即行政复议机关在作出不利于申请人的复议决定时，需向其说明该行为的事实认定、法律依据以及进行行政裁量所考量的各种因素。

这不仅可以充分利用行政系统内部的资源优势化解行政争议，最大限度发挥行政复议制度高效、便民的独特优势，还可避免行政主体在化解行政争议方面投入更多的财力和人力，从而维护社会公共利益。[33]在实践中，申请人可以通过互联网渠道提交行政复议申请书，而行政复议机关在审理案件时也可以通过互联网渠道或电话方式听取申请人以及其他利害关系人的意见理由。

摘要:  发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用已被写入《行政复议法（修订）（征求意见稿）》的立法目的条款。值得注意的是，虽然现代信息技术可以运用于行政复议的不同阶段，提高行政复议效能，但是行政复议作为一种法定的程序性活动，依然要严格遵循法定的步骤、顺序和方式，决不能因为信息技术运用而忽略对申请人某些重要的程序权利的保障。

[15]总的来说，权利救济是行政复议主渠道作用发挥和实现的价值衡量器。根据通说，行政复议是具有司法性因素的特殊行政行为行政机关内部监督和纠错机制和国家行政救济机制。

行政复议的具体制度设计、运行必须始终贯彻相对人权利保护的实效性理念，确保相对人能够通过复议渠道获得有效的权利保护。行政复议作为一种行政救济制度，其本意就是通过行政复议渠道在实质性化解行政争议的同时，实现相对人的合法权益保护，而能否实现相对人权利保护的实效性则是行政复议主渠道作用发挥的最基本问题。改革行政复议管辖制度、健全行政复议机构及人员设置、完善行政复议调解及和解制度、新设行政复议案件繁简分流制度等，可以更好地将行政复议内在的制度优势激发出来。[16]参见王万华：《以行政复议权集中行使为基础重构行政复议体制》，载《财经法学》2015年第1期，第46页。

对此，《征求意见稿》在复议管辖、机构设置、审理程序方式等方面作出了一系列的修改完善，就是要从根本上克服行政复议作为化解行政争议主渠道的多种限制因素，确保行政复议能够更多地化解行政争议，更好地发挥其权利救济的价值性功能。[25]按照该模式，在行政复议与行政诉讼受案范围的衔接上，就应当实行前宽后窄的设置。

此外，还应将一些目前不能进入行政诉讼的案件，更多地纳入行政复议范围之中。[31]此外，综观现行行政复议类法律规范，在行政复议实体保障机制上，还缺乏因行政复议机关及其工作人员在履行复议职责中侵犯申请人合法权益并造成实际损害，由国家承担赔偿责任的制度。

[7]这亦表明，行政复议在本质上具有准司法性质，兼具化解争议权利救济和监督行政功能。进入专题： 行政复议 权利救济 。